Les garanties des justiciables à l’épreuve de l’état d’urgence sanitaire : les perdants et gagnants de l’aménagement de la procédure administrative
Bien qu’une première circulaire adaptant les activités pénales et civiles au contexte de crise sanitaire liée au coronavirus ait été publiée à compter du 14 mars 20201, l’adaptation des règles en matière de contentieux administratif a été réalisée sans empressement. Pendant plus de 10 jours, les justiciables devaient par conséquent s’en remettre aux décisions d’espèce du Conseil d’État2 (lequel invitait d’ailleurs les justiciables à suivre ses actualités via twitter), mais encore aux décisions de chacune des juridictions administratives. A ce moment là, la seule consigne donnée était simple : suspension des audiences publiques.
Désormais et dans le cadre de la loi spéciale du 23 mars 20203 fixant la période d’état d’urgence sanitaire jusqu’au 24 mai 2020, deux ordonnances publiées le 26 mars4 ont précisé les règles exceptionnelles en matière administrative.
Si la première se consacre à adapter spécifiquement les règles de la procédure administrative contentieuse en temps de « guerre sanitaire », la seconde d’ordre général, vient rappeler les règles en matière de prorogation des délais échus pendant la période d’état d’urgence sanitaire.
Certes, il faut bien entendu admettre que dans l’intérêt général, les périodes particulières nécessitent des mesures à la hauteur des évènements. Cependant, leur caractère parfois liberticide impose que ces mesures soient strictement adaptées et proportionnées aux circonstances de temps et aux enjeux en présence.
Ainsi, si cet article a pour objet de recenser les mesures procédurales exceptionnelles nées dans le contexte de coronavirus, il s’agit surtout d’en mesurer la portée en termes de garanties et de droits des justiciables.
En effet, si certaines s’avèrent anecdotiques ou nécessaires, d’autres, notamment en matière de droit des étrangers, ont des effets majeurs sur l’exercice des droits fondamentaux. Par conséquent leur légitimité, voire leur légalité, peut être mise en question, et les acteurs du droit sont invités à être vigilant et à s’assurer de leur non-renouvellement à l’issue de la période d’état d’urgence sanitaire.
1. De proportionnée à abusive : le caractère inéquitable des nouvelles modalités procédurales administratives en temps de coronavirus
L’ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif introduit un haut degré de flexibilité s’agissant de l’application des conditions procédurales issues du code de justice administrative.
Si certaines modifications temporaires sont largement compréhensibles et proportionnées du fait du contexte spécifique dans lequel elles interviennent, d’autres menacent directement l’équité de la procédure et les droits des justiciables. Ainsi, il est à craindre que ces mesures, censées être temporaires et adaptées à une crise sanitaire, soient finalement utilisées de manière expérimentale. Il s’agirait de poursuivre ensuite leur application afin qu’elles deviennent définitives, et permettent le cas échéant, de « purger » des contentieux massifs comme le contentieux des étrangers, parent pauvre du droit administratif.
Ainsi, à titre d’exemple l’assouplissement des conditions de communication des actes et pièces aux parties5 (donc la transmission par e-mail) ou encore la possibilité lorsqu’un des membres d’une formation de jugement est empêché, de proposer la vacance à un ou plusieurs magistrats en activité6, dont des magistrats honoraires, sont des mesures proportionnées et équilibrées au contexte.
Parmi les autres mesures attendues, celle tenant à déroger au principe de publicité des audiences est consacrée par l’article 6 de l’ordonnance du 25 mars 2020. Le cas échéant, le président de la formation de jugement peut décider que les audiences auront lieu sans public ou selon un nombre restreint de personnes.
Les demandes de sursis à exécution, toujours jugées par le Président de la Cour ou le Président de chambre peuvent également être exonérées de publicité de l’audience7.
Si les mesures décrites pallient l’absence de moyens humains suffisants ou encore les dysfonctionnements d’autres services notamment postaux, d’autres affectent davantage les garanties dues aux justiciables et doivent, de ce fait, faire l’objet d’une attention particulière.
En effet, durant l’état d’urgence sanitaire, les magistrats ayant atteint le grade de conseiller et disposant d’une ancienneté minimale de deux ans, après désignation par le président de la juridiction, disposent du pouvoir de statuer par ordonnances sur le fondement de l’article R 222-1 du code de justice administrative8. Ce pouvoir spécial confié jusqu’alors aux seuls présidents des formations de jugement, est loin d’être anodin dès lors qu’il permet de rejeter de façon rapide et facilitée les recours, notamment à juge unique et sans audience9.
En outre, si le recours aux audiences par voie audiovisuelle10 peut sembler être une solution naturelle dans un contexte de confinement, les effets néfastes de ce moyen d’audition en termes de confidentialité, d’effet désincitatif sur le fond des échanges et d’absence d’humanité sont déjà dénoncés depuis longtemps en matière de demandes d’asile (où elles étaient déjà en vigueur).
Pire, la faculté pour le juge, en cas d’impossibilité technique ou matérielle de recourir à un tel moyen, par une décision insusceptible de recours, d’entendre les parties et leurs avocats par tout moyen de communication électronique, y compris téléphonique, menace gravement les garanties des justiciables.
Dans un contexte de crise sanitaire, qu’est en-il des garanties octroyées à une personne ayant un réseau limité, privée de son interprète ou ne pouvant être joignable au moment opportun ? De la même manière, comment s’assurer qu’une décision soit juste alors que pour forger sa conviction, le juge se fonde également sur le fait de pouvoir voir et questionner les parties, intégrant le non-verbal comme élément inconscient de sa décision. Enfin, l’opportunité d’avoir recours à cette procédure aux conséquences effarantes dans un moment pourtant « gelé » en termes de délais, suscite l’interrogation.
Parallèlement, les audiences peuvent être exonérées des conclusions du rapporteur public, acteur pourtant essentiel du procès administratif en ce qu’il est, censé offrir à la formation de jugement une lecture spécifique et indépendante des circonstances de fait et de droit de l’affaire.
Les référés d’urgence sont, quant à eux, profondément atteints par l’ordonnance. Pourtant, ils sont essentiels dans un régime d’exception où, comme il a pu l’être constaté, les chiens de garde de la démocratie que sont les acteurs de la société civile s’en saisissent pour contrebalancer et s’assurer de la proportionnalité des mesures liberticides mais nécessaires11, ou au contraire pour demander davantage de moyens dans un contexte d’épidémie12.
Ainsi, il peut désormais être statué sans audience sur toutes les requêtes en référé dès lors que le juge informe les parties et fixe la date de clôture de l’instruction13. Pourtant, la pratique des référés renseigne sur l’importance du dialogue lors de l’audience entre le juge et les parties. Loin des plaidoiries traditionnelles, l’audience en référé liberté fait l’objet d’un jeu de questions-réponses essentiel à l’obtention d’une décision adaptée aux enjeux en présence.
Enfin, la pertinence d’autres mesures, bien qu’exemptes d’impacts majeurs sur les justiciables, est questionnée. Par exemple, durant la période d’état d’urgence sanitaire, la notification de la décision à l’avocat sur Télérecours vaut notification au client14. Cette nouveauté impose à l’avocat un devoir de vigilance accru. Cependant, eu égard à la paralysie temporaire des délais contentieux, cette condition n’impacte pas de façon majeure la procédure, si bien que son utilité est mise en doute.
2. Les modalités de prorogation des délais en contexte de COVID : aveu indigne d’une considération amoindrie pour les justiciables étrangers
Concernant les délais, le gouvernement a pris acte de la nécessité d’allonger les délai afin de faire face au contexte spécial lié au coronavirus. Une série de mesures impactant tant les juridictions administratives que judiciaires sont précisées dans le cadre de l’Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire.
Ainsi, les délais censés arriver à échéance entre le 12 mars et le mois suivant la fin de l’état d’urgence sanitaire sont suspendus15. Ils recommencent à courir après cette date et dans la limite de deux mois.
Cette mesure a une portée particulièrement générale puisque sont intégrés tant les délais d’acte, que de recours, de sanctions ou encore les délais de déchéance de droits spécifiques16. Ces mêmes délais sont applicables aux contestations des créances publiques.
Illustration – Je suis fonctionnaire et souhaite contester une décision de sanction devant le juge administratif dans le délai légal de deux mois. Cette sanction m’a été notifiée le 1er mars 2020. En temps normal, je dispose d’un délai allant jusqu’au 1er mai pour la contester. Cependant, l’application des règles spéciales nées du contexte de coronavirus proroge mon délai. Pour l’instant et selon les termes de l’article 4 de la loi du 23 mars 2020, la fin de l’état d’urgence sanitaire est fixée au 24 mai 2020. Ainsi, étant donné que mon délai de recours contentieux s’est normalement écoulé jusqu’au 12 mars, il me reste donc 49 jours pour contester ma sanction. Ce délai de 49 jours repart ainsi à compter du 24 juin, dans la limite de deux mois. Je peux donc introduire mon recours jusqu’au 14 août 2020.
Cependant, en matière administrative, les délais relatifs aux voies d’accès à la fonction publique, ou encore le droit spécifique qu’est le droit électoral et enfin les délais liés aux déclarations fiscales ne sont pas reportés.
Certaines mesures administratives dont l’échéance était escomptée durant la période d’état d’urgence sanitaire sont prorogées telles que les mesures relatives aux permis (ex : de construire, de conduire, etc.) ou agréments, mais encore les mesures d’aide sociale17. Elles expirent à compter du 24 août 202018, sauf si elles avaient pris fin avant le 12 mars 2020. Cette mesure, favorable aux justiciables, permet aux bénéficiaires en fin de droit de ne pas voir leur situation sociale affectée par la tension économique liée à la situation de crise sanitaire.
Enfin, les clôtures d’instruction devant le juge sont prorogées de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la fin de cette période sauf à ce que ce terme ne soit reporté par le juge lui-même.
S’il faut souligner la judicieuse prise en compte du contexte pour la bonne adaptation des délais, tous ne sortent pas gagnants de cette prorogation des délais.
En effet les mesures restrictives de liberté ou limitant un droit ou une liberté constitutionnellement garanti sont concernées par une prorogation dans un délai pouvant aller jusqu’au 30 juin 2020. Ainsi, à titre d’exemple, tel serait le cas pour une personne en centre de rétention administrative depuis plus de 90 jours à la date du 25 mars 2020 et n’ayant pas fait l’objet d’une mesure d’éloignement forcée.En temps normal cette dernière aurait dû, de droit, bénéficier de sa sortie de détention. Cependant, eu égard à cette nouvelle mesure, cette dernière pourra voir son placement en centre de rétention prolongé pendant plusieurs semaines supplémentaires, voire jusqu’au 30 juin 2020.
Cette mesure, non sans conséquence, s’inscrit dans la lignée de la récente ordonnance du Conseil d’État, qui a rejeté une requête en référé liberté enjoignant la fermeture provisoire des centres de rétention administrative en période de coronavirus19. Cette décision est particulièrement préjudiciable aux droits fondamentaux des étrangers placés en centre de rétention, et ce alors même que ces personnes confinées collectivement, sont plus que les autres, confrontées à des risques potentiellement irréversibles pour leur santé voire leur vie.
A ces mesures spécifiques s’ajoutent l’article 15 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 qui prévoit sans vergogne des exceptions pour le contentieux des étrangers.
En effet, contrairement aux autres contentieux, « pour les recours contre les obligations de quitter le territoire français, sous réserve de ceux prévus au premier alinéa du III de l’article L512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ainsi que les recours prévus aux articles L. 731-2 et L. 742-4 du même code, le point de départ du délai de recours est reporté au lendemain de la cessation de l’état d’urgence sanitaire »20.
Les étrangers en procédure d’éloignement sont ainsi traités d’une manière particulièrement violente, si bien que dès la fin de l’état d’urgence sanitaire, les délais contentieux pourtant exceptionnellement courts leur seront directement imposés sans aucune souplesse. Il est pourtant prévisible que la fin de l’état d’urgence sanitaire n’ira évidement pas de pair avec une reprise régulière de l’ensemble des services y compris ceux des auxiliaires de justice que sont les avocats ou les interprètes pourtant garants de leurs droits.
De même, les demandes d’aide juridictionnelle devant la Cour Nationale du Droit d’Asile se voient appliquer les mêmes délais de manière tout à fait inéquitable puisque les autres justiciables sollicitant l’aide juridique bénéficient des délais élargis d’une reprise à un mois après la fin de l’état d’urgence sanitaire21.
Une telle différence de traitement ne peut que laisser songeur lorsque l’on sait qu’en parallèle, la procédure accélérée permettant un recours contre les refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile dans les 48 heures – délai déjà très restreint – ne fait quant à elle l’objet d’aucun aménagement dans un contexte où les déplacements sont quasi-interdits, où les transports sont altérés, et où les services fonctionnent à semi-régime22.
Il est inconcevable de penser que dans un tel contexte, un demandeur d’asile, personne persécutée dans son pays d’origine en imaginant que les conditions de l’asile lui soient reconnues, puisse effectivement trouver un avocat et bénéficier ainsi de son droit au recours dans des délais aussi restreints. Cette absence de modulation des délais impacte considérablement le droit d’asile pourtant conventionnellement et constitutionnellement garanti.
Il en est de même pour les recours tendant pour l’étranger placé en rétention, à contester l’obligation de quitter le territoire français et les décisions liées23 alors même que le délai est restreint à quarante-huit heures24.
Par conséquent, si selon l’adage populaire « à l’impossible nul n’est tenu », il n’en est pas de même pour l’étranger en situation irrégulière en France. Placé dans un centre de rétention et faisant face à un risque imminent de contamination au Covid-19, il doit pourtant trouver un avocat dans un contexte où le service public de la justice fonctionne à régime réduit dans une économie ralentie.
En conclusion, si les restrictions en termes de liberté notamment d’aller et venir sont nécessaires au regard du contexte sanitaire et justifient que chacun s’y conforme sans exception, c’est en contrepartie de la préservation et du strict respect par les pouvoirs publics des garanties de l’état de droit. Cette nécessité impérieuse doit être recherchée jusque dans l’exercice même de ses modalités les plus pratiques comme pourraient l’être de simples prorogations de délais contentieux.
Dès lors, dans un contexte inédit lié à l’ampleur d’une crise sanitaire affectant profondément le bon fonctionnement des services publics dont fait partie intégrante l’ordre juridictionnel administratif, il est primordial que l’adaptation des règles procédurales et des délais soient équitables et proportionnées aux enjeux.
Aussi, par leur portée parfois discriminantes, injustes ou déséquilibrées, certaines mesures des ordonnances du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais et à l’adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif doivent être dénoncées.
Article rédigé par Juliette Alibert, élève-avocate, en stage final EFB chez FWPA
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1Circulaire:CRIM-2020-10/E1-13.03.2020OBJET:Circulaire relative à l’adaptation de l’activité pénale et civile des juridictions aux mesures de prévention et de lutte contre la pandémie COVID-19N/REF: 2020/0033/0
2https://www.conseil-etat.fr/actualites/actualites/arret-des-seances-de-jugement-et-des-evenements-publics
3Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19
4Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période et Ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif
5Article 5 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 « La communication des pièces, actes et avis aux parties peut être effectuée par tout moyen ».
6Article 3 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020
7Article 10 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020
8Article 4 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020
9Voir R. 222-1 du code de justice administrative
10 Article 7 de l’ordonnance n° 2020-305 « Les audiences des juridictions de l’ordre administratif peuvent se tenir en utilisant un moyen de télécommunication audiovisuelle permettant de s’assurer de l’identité des parties et garantissant la qualité de la transmission et la confidentialité des échanges entre les parties et leurs avocats ».
11CE ord. 27 mars 2020, GISTI et autres, n° 439720
12CE, ord 22 mars 2020, Syndicat jeunes médecins, n° 439674 ; CE, ord. du 28 mars 2020 Syndicat des médecins d’Aix et région et autres, n° 439726 ; CE ord du 28 mars 2020, Mme AA et autres, n° 439693
13Art 9 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020
14Article 13 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020
15Art 1 de l’Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période
16Art 2 de l’Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 « Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1er sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois. Il en est de même de tout paiement prescrit par la loi ou le règlement en vue de l’acquisition ou de la conservation d’un droit ».
17Voir article 3 de l’Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire.
18Date énoncée en fonction de la fin de l’état d’urgence sanitaire pour l’instant fixée à deux mois à compter du 24 mars 2020
19 CE, Ord. du 27 mars 2020, GISTI et autres, n° 439720
20Article 15 de l’Ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif
21Idem
22Idem
23Telles que la décision refusant un délai de départ volontaire, la décision mentionnant le pays de destination et la décision d’interdiction de retour sur le territoire français
24Article 15 de l’Ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif.
